Gestão Escolar 2


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Gestão Escolar 2

25/11/2010 - Nora Krawczyk

[Continuação]

Organização da instituição escolar
Para o estudo da organização da escola foram analisadas as principais características da proposta e áreas envolvidas na mudança da gestão escolar; quem eram os atores envolvidos na mudança, como se articulavam escola e comunidade; qual era o eixo das mudanças que estavam centradas na gestão escolar e quais as principais estratégias de implementação da proposta; as resistências apresentadas pelos diferentes atores e os principais problemas identificados pelas administrações municipais.



Principais características da proposta de gestão escolar
O processo de mudança de gestão escolar está vinculado à política mais ampla dos municípios de descentralizar a gestão educacional e, portanto, consolidar a autonomia cada vez maior da instituição escolar. Em todos os municípios estudados, o argumento das secretarias de Educação para essa mudança foi a necessidade de diminuir a burocratização dos processos de decisão e aproximar as instituições escolares dos interesses da comunidade. Em ambos os casos, a tendência é melhorar a qualidade do ensino fundamental.

Mas a descentralização da gestão escolar apresenta-se com forma e conteúdo diferentes nos diversos municípios da amostra. Por um lado, existem áreas distintas nas propostas de cada prefeitura e, por outro, as estratégias de gestão dessas áreas também variam de acordo com o grau de autonomia pretendido para a instituição escolar.

Em todos os municípios analisados, salvo Icapuí e Resende, as secretárias de educação pretenderam descentralizar a gestão pedagógica e administrativa das escolas. Belo Horizonte, Cuiabá, Iguatu e Porto Alegre propuseram também descentralizar a gestão financeira. Porto Alegre teve a proposta de gestão escolar mais complexa, pois atingiu todas as áreas da escola.

O material documentado e os depoimentos indicam que a mudança da gestão pedagógica das escolas envolveu, em algumas prefeituras, atribuições e responsabilidades de seus organismos colegiados de gestão na definição dos aspectos pedagógicos da prática escolar. Mas sua expressão mais clara foi a exigência de que as escolas elaborassem um projeto pedagógico próprio. Pudemos observar também que, na maioria das propostas, a elaboração de um projeto pedagógico significou definir as atividades e metodologias de ensino, estipular o orçamento necessário e a responsabilidade institucional pela execução do projeto. No entanto, o alcance da descentralização da gestão pedagógica da escola varia entre os municípios e está vinculado ao grau de autonomia escolar, tanto na área pedagógica quanto na financeira.

A proposta da Secretaria de Educação de Cuiabá, por exemplo, teve como enunciado em suas diretrizes a autonomia escolar, mas uma análise mais minuciosa nos permite observar suas características e a margem real de autonomia de suas escolas: o tema gerador que organizou os conteúdos de ensino foi definido pela Secretaria e os recursos financeiros que foram repassados às escolas estiveram vinculados à aprovação dos projetos pela mesma Secretaria. No entanto, recai exclusivamente sobre a escola a responsabilidade pela execução do projeto e pelo rendimento dos alunos. Dessa forma, o elemento que define a autonomia das escolas nas diretrizes da secretaria é, de fato, a condição de gerir os recursos financeiros repassados diretamente para alcançar os objetivos previamente estabelecidos pelas autoridades competentes.

Em outros casos, o grau de autonomia escolar é bastante abrangente, incluindo-se a obrigatoriedade de definir um projeto pedagógico próprio, como em Porto Alegre, Belo Horizonte e Recife. Na proposta de Porto Alegre, as escolas possuíam regimentos individualizados que lhes permitiam realizar experiências inéditas e diferenciadas na rede; em Belo Horizonte, o repasse de recursos financeiros para a gestão direta das escolas e a elaboração de projetos de trabalho permitiram que cada escola delineasse seu próprio perfil de atuação.

Como indicamos anteriormente, Porto Alegre é o único município que contemplou a descentralização da gestão escolar nas áreas curricular, financeira, administrativa e pedagógica. Trata-se de um projeto bastante complexo que supõe um modo de organização e trabalho coletivo que inicia com um diagnóstico dos interesses da comunidade escolar e prossegue com a definição dos princípios de cada área de conhecimento; a articulação entre ambos permite elaborar uma proposta pedagógica.

Somente em Porto Alegre e Belo Horizonte a mudança de gestão pedagógica ultrapassa o âmbito administrativo, incorporando uma determinada concepção de organização do trabalho pedagógico escolar, articulada com uma proposta curricular para todo o sistema educativo. No caso de Belo Horizonte, essa articulação fica ainda mais clara na sua proposta de organização do trabalho dos professores que veremos mais adiante. Em Recife, encontramos uma proposta menos pretensiosa, mas que envolveu a universidade no processo de consolidação da gestão escolar autônoma, no auxílio às escolas para a definição de um perfil próprio.

Uma gestão pedagógica com ampla margem de autonomia, mas sem uma articulação clara com um projeto político-educativo para todo o sistema, pode deixar espaços institucionais "desamparados" e comportamentos não previstos de atuação da comunidade. Foi o caso do município de Ijuí, cuja autonomia de gestão pedagógica escolar foi exercida, de fato, pela Igreja local. Um exemplo ilustrativo foi a resposta das escolas à proposta de que cada instituição definisse seus próprios temas geradores segundo as características e os interesses da comunidade escolar. O resultado foi surpreendente; todas as escolas escolheram como tema gerador a campanha de fraternidade da CNBB.

Na maioria dos municípios citados encontramos mudanças da gestão escolar na área administrativa, mas foram poucos os casos que registraram mudanças na área financeira. Nos casos em que as escolas tiveram autonomia financeira - Belo Horizonte, Cuiabá, Iguatu e Porto Alegre -, a prefeitura repassou os recursos financeiros estipulados por lei à instituição escolar, e esta, por sua vez, foi responsável pela gerência do orçamento e pelo êxito ou fracasso do seu projeto pedagógico.

A análise das propostas dos vários municípios nos permite observar que, além das características básicas da gestão de recursos públicos, o conteúdo e as conseqüências da autonomia financeira e administrativa das escolas estão diretamente vinculados à política de alocação de recursos de cada município. Nesse sentido, encontramos algumas particularidades interessantes. Por exemplo, dentre os municípios que adotaram a política de repassar às escolas os recursos públicos, eles estiveram, em geral, condicionados à apresentação e à aprovação de um projeto elaborado pela unidade escolar e à prestação de contas do que já havia sido recebido. Dessa forma, a política de financiamento expressa-se como um sistema de premiação, no qual os recursos materiais financeiros de cada escola estão atrelados a seu desempenho.

Uma situação diferente foi encontrada no município de Belo Horizonte, cuja política de distribuição de recursos públicos privilegiou as escolas de regiões e população carentes; ou seja, a alocação de recursos foi diretamente proporcional ao grau de pobreza de cada região e cada escola. A justificativa para essa política, que visou equilibrar financeiramente as escolas, esteve ancorada no reconhecimento por parte das autoridades de que as receitas das escolas variam muito de acordo com a renda familiar das crianças que as freqüentam.

Isso faz com que as escolas busquem novas fontes de recursos na comunidade, além do auxílio fornecido pelas APMs. É o caso dos convênios e de parcerias entre escolas e ONGs, organismos internacionais e organizações comunitárias locais. Essas organizações comunitárias têm como objetivo ajudar a arrecadar fundos e subvenções para atividades específicas que possam melhorar o orçamento e os serviços das escolas.

A nova organização escolar, a partir da descentralização de sua gestão, foi acompanhada, na maioria dos casos, pela organização coletiva do trabalho do professor. Por exemplo, no município de Jucás, a organização coletiva do trabalho do professor previu um planejamento administrativo e pedagógico que envolveu diretor, professores, representantes de classes e agente pedagógico. A função principal dessa equipe foi desenvolver o projeto pedagógico da escola.

No caso de Belo Horizonte, a proposta de trabalho coletivo foi mais complexa. Respondeu a uma organização por ciclos de ensino fundamental e à mudança de organização e função de supervisão, para uma gestão pedagógica colegiada na escola articulada com o sistema educativo. A supervisão escolar ou coordenação pedagógica era composta pelo diretor ou vice-diretor, pelos supervisores e orientadores do turno e por um professor eleito por seus pares. Essa equipe foi responsável pela coordenação dos trabalhos e pela articulação com as instâncias da Secretaria de Educação e do Centro de Aperfeiçoamento dos Profissionais da Educação (Cape).

Em Iguatu, o Núcleo de Ativação Pedagógica (Napi) foi responsável pela organização e pela articulação do trabalho coletivo dos educadores. Além de prestar assessoria pedagógica, o Napi reuniu sistematicamente os professores para planejamento e avaliação conjunta do trabalho. Em Jucás, o planejamento administrativo e pedagógico foi realizado mensalmente por cada escola, pelo diretor, pelo agente pedagógico, por todos os professores e por representantes dos alunos de cada classe.

Por último, gostaríamos de retomar a idéia hoje consensual da necessidade de romper com o centralismo burocrático e suas conseqüências, que caracterizou a gestão nas diferentes instâncias de governo nos últimos 30 anos aproximadamente. O processo tem sido bastante estudado e debatido no âmbito acadêmico e político. No entanto, a cultura antiburocratizante que nos últimos anos vem ganhando espaço nas diferentes instâncias e áreas de governo parece chegar, em alguns casos, às últimas conseqüências. Foi o caso de Ijuí, cuja prefeitura decidiu não documentar a política educativa nem seus projetos por recear a burocratização e a cristalização da prática pedagógica. Segundo os entrevistados, a documentação da prática pedagógica poderia cristalizá-la e, portanto, impedir o debate e o desenvolvimento do processo de ensino/aprendizagem que deveria acompanhar as mudanças sociais e comunitárias. É interessante destacar como o "pânico da burocratização" pode gerar efeitos perversos como o que acabamos de citar: em nome da desburocratização, nega-se a construção social e histórica da prática educativa.



Atores envolvidos na gestão escolar
Em alguns dos municípios da amostra - Icapuí, Belo Horizonte, Cuiabá, Porto Alegre e Jaboatão -, as estruturas diretivas das escolas foram afetadas pelo novo modelo de gestão, na busca da coletivização das responsabilidades e da autonomia institucional.

Isso significa que a responsabilidade da direção escolar nas mãos de um ou dois profissionais - diretor e vice-diretor - é agora compartilhada com a comunidade escolar por meio de um órgão dirigente cujos membros têm poderes idênticos. No entanto, essa estrutura colegiada de gestão escolar assume diferentes formas, atribuições e responsabilidades, e envolve diferentes atores em cada um dos municípios citados.

No município de Icapuí, a estrutura diretiva das escolas esteve organizada na forma de um conselho que interveio nos aspectos administrativos e pedagógicos e esteve constituído por pais, professores, diretores, representantes de alunos e da comunidade.

Em Belo Horizonte, cada escola teve uma coordenação pedagógica responsável pela coordenação escolar e pelas articulações necessárias com as equipes regionais, o Cape e a Secretaria da Educação. A Coordenação Pedagógica era composta por diretores, supervisores e orientadores de turno ou professores eleitos por seus pares. No caso de Jaboatão, os depoimentos indicam que a proposta municipal de organização escolar previu a existência do Conselho Escolar, mas que este, em geral, só funcionava nos períodos de eleição de diretores.

As escolas de Porto Alegre contavam, além do Conselho Escolar com caráter deliberativo, com uma equipe diretiva formada pelo diretor, pelo vice-diretor e pela coordenação pedagógica. Essa equipe articulava as ações da Secretaria com o Conselho. A equipe diretiva, como organismo mediador entre os segmentos da escola e entre o Conselho e a Secretaria de Educação, teve muita influência nas decisões do Conselho. A criação da equipe diretiva visou reforçar a autonomia das respectivas escolas, atribuindo mais responsabilidades à unidade e promovendo melhor articulação entre o setores pedagógico e administrativo.

O cargo do diretor manteve-se em todos os casos, mas com estratégias de eleição e atribuições diferentes. Belo Horizonte, Cuiabá, Iguatu, Porto Alegre, Itabuna, Jaboatão e Ijuí adotaram como estratégia de democratização da gestão a mudança do processo de escolha do diretor por sua eleição direta na comunidade escolar. Outros atores envolvidos na gestão escolar são professores e pais. Em alguns municípios participam também alunos e membros da comunidade. É bastante comum hoje em dia falar-se da necessidade de participação dos pais na gestão da escola. Porém, os argumentos que sustentam essa necessidade são muito genéricos e confusos.

Nos municípios em que a direção da escola é compartilhada com o Conselho de Escola, pretendeu-se, em geral, estimular a presença dos pais na gestão administrativa e pedagógica da instituição. Buscou-se também a participação dos pais como um mecanismo de fiscalização do cumprimento do serviço educativo. Por exemplo, em Iguatu promoveram-se encontros com os pais das crianças para informá-los sobre os critérios de administração da merenda escolar, de modo que eles pudessem avaliar a qualidade da merenda.

É interessante atentar para as dificuldades que os pais enfrentam para se envolver na gestão da escola. Os entrevistados do município de Belo Horizonte salientaram a dificuldade de participar, em particular, da gestão dos assuntos pedagógicos, porque não se reconhecem como interlocutores instruídos o suficiente para intervir nesse tipo de questões. No entanto, na maioria dos casos analisados, a participação dos pais fica clara quando se trata de acompanhar as atividades escolares dos filhos ou arrecadar fundos, e pelo interesse manifestado de conhecer o rendimento de seus filhos.

Os argumentos sobre as dificuldades ou a falta de interesse dos pais em participar dos assuntos coletivos da escola, comumente usados por professores e diretores, são bastante temerários e parecem revelar uma visão distorcida da comunidade. As pesquisas que nos últimos anos têm procurado estudar esse tema tendem a desmentir que a comunidade não queira participar. E indicam que, além dos fatores ligados às condições de trabalho e de vida da população, há também uma resistência da escola a essa participação.7

Numa das pesquisas realizadas por Vítor Paro em escolas públicas de primeiro grau nota-se que um dos aspectos mais importantes dessa resistência é o fato de que não existe quase nenhuma identidade da escola pública com os problemas de sua comunidade. Segundo o autor, a crítica dos membros da comunidade às escolas analisadas é que a reciprocidade de atuação pode ser sintetizada na pergunta: "Se a escola não participa da comunidade, por que a comunidade vai participar da escola?" (Paro 1997).

Por sua parte, o argumento de que a comunidade escolar não participa porque tem baixa escolaridade - e, portanto, não possui os conhecimentos técnicos necessários - supõe apenas o aspecto técnico ou profissional da gestão escolar. Esse pressuposto, muito presente entre professores e pais, desconsidera a natureza política da participação da comunidade escolar como mecanismo de controle democrático da atuação do Estado.

A participação dos alunos na gestão da escola, ainda que citada em vários municípios, não é comentada em quase nenhum dos casos analisados, salvo em Porto Alegre, onde foi reconhecida como parte do processo de formação do educando. Esse é um exemplo da importância que a administração central outorga às experiências escolares que enriqueçam a vivência dos alunos em sua proposta educativa.

É sabido que não existe instituição democrática sem práticas e comportamentos democráticos; mas também não existem práticas e comportamentos democráticos sem relações sociais democráticas. E a escola, em seu cotidiano, está permeada pelo autoritarismo de professores, diretor, alunos, funcionários e pais. As relações autoritárias sustentam-se em condicionantes ideológicos que se expressam em determinadas concepções e crenças sobre a criança pobre, a escola, a comunidade, o ensino, a aprendizagem etc. Por isso, é importante que se admitam, que se explicitem e se reconsiderem esses pressupostos para reformular as relações no interior da instituição escolar.

A democratização das relações intra-escolares é um tema-chave da gestão escolar, pois, como demonstram vários estudos sobre o currículo escolar (Sacristán e Péres Gómez 1994, Apple 1987), a escola educa tanto pela conduta que se expressa nas relações cotidianas, que é exigida também dos alunos, quanto pela via do conteúdo formal. Nesse sentido, a gestão escolar como espaço de socialização e os valores que estão em jogo nesse processo vêm ganhando cada vez mais atenção nos debates sobre política educativa e estratégias de desenvolvimento.



Articulação escola - comunidade
Um dos atores envolvidos na gestão escolar é a comunidade, por intermédio de seus membros e das instituições públicas ou privadas da sociedade. O Conselho de Escola é um órgão institucionalizado de participação da comunidade escolar na gestão da escola. Somente em Icapuí a comunidade não-escolar também participou da gestão das instituições escolares. Entretanto, existem outras formas de articular as comunidades escolar e não-escolar com a instituição escolar e a política educacional do município.

Em vários municípios - Icapuí, Jucás, Iguatu, Recife, Resende, Itabuna, Jaboatão -, a comunidade esteve articulada com a Secretaria de Educação ou com a unidade escolar, por meio de convênios ou parcerias com empresas e organismos não-governamentais para ajudar a obter recursos financeiros para as escolas. Além disso, como os recursos institucionais são insuficientes em grande parte dos municípios, as escolas costumam solicitar a colaboração financeira da comunidade por intermédio da caixa escolar e promover atividades para a arrecadação de fundos como bingos, festas etc.

Também pudemos observar que, na maioria dos municípios, a comunidade escolar e outros setores da sociedade participaram de alguma maneira da política educativa global, ainda que com significados bastante diferentes. Nos municípios de Icapuí e Recife, a articulação entre a política educacional e a comunidade foi expressa pelo direito da população de ser informada das ações educativas e, por sua vez, de controlar a gestão governamental.

Em Icapuí, a comunidade esteve presente no Conselho Municipal através de seus representantes. Mas também os conselhos comunitários e as associações de moradores participaram de forma sistemática da gestão das escolas, enviando seus representantes aos conselhos escolar e municipal e promovendo, dessa forma, a integração entre escola e comunidade.

A prefeitura de Recife implementou um programa de regionalização do planejamento educacional e promoveu as Conferências Municipais de Educação (Comudes), para que a comunidade participasse da formulação das diretrizes básicas do Plano Municipal de Educação. Prevista na Lei Orgânica Municipal, a Comude realizava-se uma vez por ano com a participação de pais, alunos, professores, administradores, funcionários, representantes dos poderes públicos e da iniciativa privada. O município foi dividido em seis regiões político-administrativas, cujas comunidades e lideranças locais se reuniam regularmente para definir as propostas que seriam encaminhadas às Comudes e eleger os delegados regionais que formariam o grupo gestor do orçamento municipal.

Após a realização da primeira Comude, foram constituídos três grupos de trabalho, o GT Profissionalização do Magistério, o GT Financiamento da Educação e o GT Gestão Democrática, que acompanharam a implementação das resoluções tomadas na conferência.

No município de Ijuí a situação foi diferente. A comunidade local esteve representada pelas instituições sociais de maior presença para a população, tanto na definição da política educacional como no próprio cotidiano das escolas. Algumas instituições desenvolveram trabalhos de assessoria, como a Universidade de Ijuí, cuja presença se destaca há mais de dez anos na elaboração e na gestão da política educativa do município. A Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul (Famurs) e a União Nacional dos Dirigentes Municipais da Educação (Undime/RS) são instituições que desenvolvem projetos de assessoria na área da educação e congregam vários municípios nessa ação. Ao mesmo tempo, várias associações comunitárias utilizaram o espaço físico das escolas para promover atividades, convertendo-as num ponto de encontro das pessoas do bairro.

Algumas administrações municipais - de Jucás, Itabuna, Icapuí e Recife - convocaram a mobilização da população e de professores para garantir a freqüência e a permanência das crianças na escola, como parte das estratégias administrativas para consolidar a universalização do ensino. Em Recife existiu também uma Comissão Regional de Educação que reuniu membros do Movimento Popular e da Comunidade Escolar para discutir temas relacionados à educação em cada bairro.

Encontramos uma situação particular em Porto Alegre, onde o envolvimento da comunidade na formulação da política educativa do município encontrou canais institucionais. A própria concepção de Orçamento Participativo exigiu a participação organizada da comunidade. Um exemplo ilustrativo da força e da legitimidade da participação da comunidade escolar na gestão institucional foi o processo de constituição de ciclos numa das escolas da cidade. Os pais e alunos dessa escola eram favoráveis à implantação da proposta e os professores, contrários. O consenso entre pais e professores resultou de um prolongado processo de discussão coletiva e só então a organização curricular em ciclos foi implementada.



Principal eixo e estratégia da implementação da proposta de gestão escolar
Nas propostas político-educacionais de todos os municípios estudados, a consolidação de uma gestão escolar democrática, em alguns casos, e autônoma, em outros, esteve vinculada à melhoria da qualidade do ensino. Mas a relação aparece, em várias situações, bastante difusa. Uma maneira de tentar compreender o conteúdo dessa relação é buscar o eixo principal das estratégias de mudança da gestão escolar e os pressupostos que o fundamentam.

Como vimos, em alguns municípios a proposta de uma gestão escolar democrática fundamentou-se na possibilidade de viabilizar a formação de mecanismos institucionais que permitissem a participação popular e o gerenciamento coletivo do poder público. Isso vale tanto para a gestão do sistema educativo quanto para a da escola.

A proposta pedagógica identificada como de "Qualidade Total", posta em prática em Cuiabá, contemplou entre seus princípios um modelo de gestão escolar autônoma que concebeu a escola como instituição prestadora de serviços que precisa organizar-se para oferecer um serviço de qualidade. Os alunos são os clientes que têm direito à escola e ao ensino de qualidade.

Há municípios em que a gestão escolar esteve atrelada ao propósito de universalizar o ensino e aumentar o tempo de permanência das crianças na escola. Foram os casos de Jucás e Iguatu, onde pressupunha-se que a participação e a mobilização de pais e professores na escola ajudasse a "conscientizar os pais da importância da escola".

Há outros casos em que a capacitação de professores vai além de uma estratégia. Essa capacitação é, em suas diferentes formas, a base de sustentação de uma gestão autônoma das instituições escolares; ao mesmo tempo, a qualidade da autonomia escolar possibilita os caminhos necessários para ter professores bem formados. Um claro exemplo é a prefeitura de Recife que elaborou mecanismos bem diversificados de apoio aos professores, contemplando processos coletivos entre os docentes, processos institucionais de trabalho cuja unidade é a escola e processos de orientação com professores mais experientes. Essas estratégias cruzam os novos espaços de gestão escolar.

Em Belo Horizonte, o eixo das mudanças propostas para a gestão escolar foi a constituição de uma nova cultura escolar, baseada nos princípios da Escola Plural, que privilegiou a mudança dos comportamentos institucionais, como vimos nos objetivos da política educacional dos municípios.

Em Itabuna, a política educativa do município esteve formulada no Projeto Zerando a repetência. Procurou-se entender o fracasso escolar e a repetência como um fracasso da instituição escolar e não do aluno. As medidas político-educativas da administração refletiram várias frentes de trabalho nessa direção, entre elas mudanças na gestão escolar.

Nos pontos anteriores arrolamos as principais características das propostas de mudança da gestão escolar. No entanto, é possível indicar no conjunto das ações a estratégia que, por seu tratamento, aparece como prioritária na implementação da nova política de gestão escolar.

Nos objetivos da política educacional nos municípios encontramos uma preocupação de capacitar os profissionais da escola. A mudança na maneira de pensar e agir dos professores é vista como imprescindível para viabilizar uma gestão escolar mais democrática e autônoma. Para analisar o perfil dessas mudanças de comportamento, necessitaríamos fazer um estudo aprofundado dos processos de capacitação dos professores e da prática escolar cotidiana.8 Mas é possível inferir, das informações obtidas, que o perfil das mudanças desejadas no comportamento dos professores difere muito segundo as propostas de gestão escolar em jogo.

Talvez o caso mais claro seja o de Cuiabá, que traçou em suas diretrizes o perfil dos profissionais que participaram ativamente de uma organização escolar flexível, ágil e autônoma. Nesse contexto, ainda que a administração municipal reconhecesse a importância do trabalho com os profissionais da escola, considerava indispensável uma mudança na atitude do diretor, que lhe permitisse liderar o processo de mudança institucional e gerir uma escola flexível, ágil e autônoma.

A preocupação da administração de Recife foi bastante original. Considerando imprescindível para o êxito de uma gestão democrática o bom funcionamento dos conselhos escolares, elaborou uma estratégia de capacitação permanente dos conselheiros das escolas, sob a responsabilidade da Secretaria de Educação. Os entrevistados destacaram o resultado positivo mais evidente dessa estratégia: das 156 escolas municipais, 107 possuem conselhos escolares atuantes.

Icapuí estabeleceu em seu plano de ação o aperfeiçoamento dos processos de democratização por meio da efetivação das várias instâncias de participação da comunidade escolar na condução da política educativa do município. São elas: o Conselho Municipal de Educação, o Conselho de Diretores e Professores Coordenadores das Escolas e o Conselho Escolar.

A importância que a prefeitura de Porto Alegre outorgou à gestão política compartilhada com os vários setores sociais já apareceu em vários momentos da análise; isso representou não só uma das principais estratégias de democratização da gestão escolar, mas também da administração do município em sua totalidade.

O município de Jucás escolheu como principal estratégia de mudança da gestão escolar, bem como para os outros propósitos de sua política educativa, identificar as carências institucionais e definir o que foi chamado de "mínimo necessário nas escolas". A partir daí, definiram-se as ações imprescindíveis para responder a tais necessidades.



Considerações finais
Chegado este momento, talvez sejamos tentados a perguntar: que modelo de gestão escolar deve ser adotado? Essa pergunta não tem resposta a priori, tampouco uma resposta que possa ser qualificada como certa ou errada. Isso porque não existem modelos de gestão certos ou errados, mas apenas proposições que revelam racionalidades, perspectivas, contextos, experiências e interesses distintos.

Entre as reformas analisadas registrou-se, em muitos casos, a tendência de remeter a democratização da gestão escolar ao discurso político, ao passo que o alvo da proposta é a modernização como estratégia para aumentar a eficiência institucional e, portanto, a orientação das regulamentações e da ação política. Isso significa que nem sempre as propostas de modernização da educação levam em conta sua democratização.

Todas as propostas enfatizaram a necessidade de constituir instituições autônomas com capacidade de tomar decisões próprias, organizar tarefas em torno dos projetos institucionais, administrar de maneira adequada os recursos econômicos e selecionar os procedimentos que lhes permitirão obter os resultados desejados, a serem avaliados pelas autoridades.

A administração central reserva-se a atribuição de definir os espaços em que as escolas vão atuar de acordo com os próprios critérios, a capacitação para esse novo processo de gestão e o controle do mesmo.

Os anos 90 nos colocam novamente diante de alegações sobre a necessidade da autonomia escolar como condição para melhorar a qualidade do ensino. Contudo, diferentemente do ocorrido nos anos 50, tais alegações não correspondem necessariamente à reivindicação dos educadores - vinculada a pôr fim no arcaísmo e no burocratismo das administrações centrais -, mas à redistribuição de responsabilidades entre os vários órgãos do sistema educativo e a instituição escolar, colocando a escola no centro de todas as políticas.

Até aqui, vimos como as atribuições da gestão escolar estão divididas entre governo e escola. E vimos também como esse novo modelo de gestão, que pretende manter o sistema educativo articulado unicamente por mecanismos de controle, tende, na realidade, a acarretar políticas de fragmentação do sistema educativo pelo deslocamento das responsabilidades entre os diferentes órgãos do sistema, a individualização institucional e o abandono da instituição escolar a seu próprio destino.

Por isso, diante do novo modelo de gestão escolar e das novas formas de controle do Estado, a diversidade das propostas estudadas nos alerta para a necessidade de uma política de gestão escolar voltada para a consolidação de um sistema educativo articulado entre as proposições da política educativa e sua concretização na atividade escolar. Só assim será possível aproximar as intenções democratizantes enunciadas das práticas político-educativas.

Nesse campo podemos salientar alguns aspectos fundamentais que devem ser levados em conta pela política de consolidação de uma gestão escolar democrática. Em primeiro lugar, ainda no âmbito normativo, algumas das principais definições políticas para a democratização da escola são:

o conteúdo das metas e os delineamentos propostos pelos órgãos centrais - a política educativa;

as estratégias para lidar e superar a heterogeneidade das condições institucionais e sociais do conjunto das escolas do sistema;

a distribuição das responsabilidades educacionais e dos espaços de poder de decisão e as expectativas implícitas no conceito de autonomia.

Em segundo lugar, já no âmbito do cotidiano escolar, as propostas de gestão escolar devem admitir que a organização escolar é marcada por uma pluralidade de orientações e práticas que dificilmente se esgotam nas disposições formais/legais. Isso permitiria propor um modelo de gestão que reconheça e, ao mesmo tempo, contemple um processo de criação e recriação a que ela se submeterá em sua existência empírica.

Nesse sentido, também é possível perceber nas propostas analisadas duas tendências básicas de compreensão da escola como organização que têm importantes implicações na construção de uma concepção democrática de gestão escolar.

Uma das tendências é conceber a organização e a gestão escolar com base em modelos transladados de âmbitos como o da empresa privada e passar a ver a escola gerida como tal. Assim, com argumentos reducionistas e simplificadores, a gestão escolar passa a ser sobretudo "administração", porém, não muito "escolar", sendo apresentada como apolítica, porque faz parte da tecnologia moderna e racional. Por outro lado, é possível encontrar propostas de gestão escolar que atingem a análise da organização do trabalho no interior da escola, ou seja, o processo de ensino-aprendizagem. Dessa forma, as questões pedagógicas passam a fazer parte da gestão escolar e as questões administrativas são pensadas em relação a elas, e não o inverso.


Diz uma conhecida estudiosa do cotidiano escolar:
a trama organizativa da escola - essa trama pouco visível e pouco questionada como "natural" - é um componente essencial da gestão pedagógica. Ainda que tradicionalmente localizada no campo administrativo, não pode ser pensada como uma "forma" independente de seu conteúdo, posto que a estruturação e a conformação institucionais das escolas constituem o primeiro condicionante do trabalho educativo. Naquilo que ainda se pensa como dimensão estritamente administrativa há comprometidas opções cuja natureza, para o fazer docente, adquire a forma de decisões técnico-pedagógicas. (Ezpeleta 1992)

Sem dúvida, a gestão escolar é uma peça fundamental do processo de transformação educativa. Constitui um espaço de interação com os alunos e o local onde se constroem as condições objetivas e subjetivas do trabalho docente - ainda que sob as múltiplas determinações do sistema educacional e da própria sociedade.

As reformas educacionais aqui analisadas apresentam uma forte tendência de mudança da organização institucional do sistema educativo por meio do fortalecimento e da autonomia da escola. Mas o propósito de tornar o sistema educativo menos burocrático e mais dinâmico deve vir acompanhado de uma política educativa de articulação e unidade do sistema educativo, para não provocar sua fragmentação e, assim, legitimar os mecanismos de diferenciação e segmentação institucional.

Com base nessas reflexões podemos afirmar que, ao pensar a gestão escolar, estamos necessariamente erguendo uma ponte entre a gestão política, a administrativa e a pedagógica. Ou seja, a gestão escolar não começa nem termina nos estabelecimentos escolares, tanto que não se trata de unidades auto-suficientes para promover uma educação de qualidade com eqüidade.



Notas
1. Os principais delineamentos do novo modelo de gestão na América Latina são analisados em Tiramonti 1997.

2. Encontramos reflexões no mesmo sentido em Melo 1993.

3. Em Fiori 1995 encontramos uma interessante análise desse processo e dos diferentes significados que o conceito de "governabilidade" foi ganhando na teoria política.

4. No momento do estudo, Belo Horizonte, Itabuna, Icapuí e Porto Alegre eram administrados pelo PT; Cuiabá, Resende e Ijuí, pelo PDT; Jucás e Iguatu, pelo PSDB; Jaboatão dos Guarapes, pelo PSB; Recife pelo PMDB e Juaguaré, pela coalizão PMDB-PTB.

5. Os objetivos da política educacional de cada um dos municípios foram levantados nos relatórios de estudos de casos. Isso não significa que o município não possa ter outros objetivos dos quais não temos informação.

6. Em todos os municípios, com exceção de Resende, foi possível extrair do conjunto do material disponível os princípios norteadores da gestão.

7. Veja-se a respeito, por exemplo, Avancine 1990, Malta Campos 1983, Campos 1985, Paro 1997.

8. Ver Cenpec - Formação em Serviço: Guia de apoio às ações do Secretário de Educação, 1997.

The School Management: A mined field... Analysis of the Proposals from 11 Brazilian cities.

ABSTRACT:The current tendency of the educational reforms, underway during the last decades, in several countries all over the world, has the education and school management as one of their pillars of transformation. The hegemonic position of this reforms defends the beginning of a radical change in the way the management of educational systems are thought of and implemented. Thus, one of the main educational policies in Brazil is the decentralization of both the educational system and the school. The latter promotes the institutional self-management. Researches on educational reforms conducted in several countries indicate a tendency of fragmentation of the educational system as a result of the management policies being applied, sustained by the concepts of autonomy, decentralization, flexibility, individualization, local power, etc. Thus, the construction of a new democratic institutionalization of the school is not taken as a challenge to the new hegemonic model of educational management. On the contrary, the challenge for this new model is defined as the construction of a new way of governing - instrumentally understood and, therefore, seen as having eminently normative and pragmatic contents (Fiori, 1995) - within the educational system and the school contribution for the way of governing of society as a whole.This article intends to analyze the educational policy proposals for school management set forth by government of 11 cities from different areas of Brazil; and to discuss the rationality of these new forms of organization and management. The analysis of proposals involving the school management reforms has been guided by the questions they arise about democracy, centralism, teaching quality and the role of teachers and other agents taking part in the educational process.



Bibliografia
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* Este artigo é o resultado de um estudo realizado no Cenpec em novembro de 1997 e faz parte do Projeto Gestão e Políticas Públicas, coordenado por Raquel Brunstain.

** Doutora em Educação. Faculdade de Educação, Unicamp.

Professora no Programa de Estudos Pós-graduados em Educação: História, Política e Sociedade, Pontifícia Universidade Católica - PUC/SP.


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Fonte:
http://302284.vilabol.uol.com.br/gestao.htm





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